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“全面两孩”政策正式落地以来,全国已经有29个省份陆续修订了本地区的计生条例。对于“超生罚款”问题,除了正在征求意见的北京外,已经有包括河北、内蒙古、黑龙江等在内的21个省份,在新修订的人口与计生条例中明确了社会抚养费的征收标准。

随着“全面两孩”政策的实施,各地对计生条例进行相应修订是必要的。但从媒体的报道来看,许多地方仅仅是将“违反规定生育第二个子女”改为“不符合规定生育第三个子女”,并未触及此前备受诟病的社会抚养费征收标准不统一、自由裁量权过大等问题,这不能不说是一种遗憾。

根据2002年起施行的《社会抚养费征收管理办法》,社会抚养费的具体征收标准由省、自治区、直辖市规定,这在客观上造成了各地之间社会抚养费征收的不公和混乱。一方面是征收基数不统一。有的地方是一律以当地城镇居民年人均可支配收入和农村居民年人均纯收入为基数,有的则是与超生人群收入水平、职业挂钩,对其超出人均可支配收入部分还要加收。另一方面是征收尺度弹性大。不少地方都设置了一定的倍数空间,如北京为征收基数的3到10倍,新疆则为1到8倍。由于征收弹性过大,很容易带来执法不规范和权力寻租。福建武平县一女子因为超生,在数日内先后被告知了两种不同的社会抚养费征收方案,后者为前者的两倍多。当地计生部门给出的解释是,“态度不好,罚金翻倍”。

2013年,审计署发布对甘肃、云南等9省市社会抚养费审计调查的报告,直指一些地方社会抚养费存在征收单位自由裁量权过大、社会抚养费征收标准不统一等问题。社会抚养费征收的随意性,直接影响征收的额度以及制度的严肃性。而在同一地方,同类违法行为所缴纳的罚金却可以相差数倍,这显然有悖公平。广州市政协委员韩志鹏一针见血地指出,社会抚养费的最大问题是“同案不同命”,“这种弹性,显然大大逾越了自由裁量权的幅度和范围。既不合法,也不合理。”

目前,《社会抚养费征收管理办法》修订已经列入国务院立法工作计划,卫计委起草的《社会抚养费征收管理条例(送审稿)》已于2014年向社会征求过意见。与现行办法相比,条例中“拟统一征收标准,设年实际收入最高三倍上限”等新变化引发关注,被赞有助于缩小全国征收倍数自由裁量空间,避免因自由裁量权过大产生的种种问题。不过,也应看到,在3倍上限之下,社会抚养费还是存在着一定的议价空间,同时对于生育四胎、五胎等多胎行为,如何加重征收社会抚养费还需各地自行制定具体标准,因此在期待新条例出台的同时,各地政府还要端正态度,进一步压缩自由裁量权,减少权力寻租空间。

其一,合理设置标准下限。征收弹性不宜过大,否则容易造成执法的偏颇,滋生“关系案”“人情案”。其二,具体执行要有章可循,什么情况下定格处罚,哪些情形可以申请减免,必须要划出硬杠杠,让公平正义清晰可见。

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